问答
【悟空问答】如何解决征地拆迁问题？
发布日期：2018-01-20
如何破解征地拆迁中遇到的问题？
大家好，我是北京张新年律师，来综合性地谈一下土地征收和房屋拆迁中的有关法律问题，并会着重分析一下征地拆迁过程中征收方的不法行为。把这个回答读完了，我相信大家会比较全面的征地拆迁补偿所涉法律知识。
1、 征地拆迁概述
1. 含义。
土地征收，是指国家根据法律程序将其他组织或者个人的土地收归国家所有,并依法给予被征地者一定补偿和安置的行为。我国《宪法》第十条对土地征收做出了规定，国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。土地征收的实质是国家强制性取得集体土地的所有权,土地所有制发生了改变。土地征收的前提是“为了公共利益需要”。
2. 特征。
第1， 征地拆迁行为的法律依据是《宪法》、《土地管理法》、《物权法》以及地方性法规。
第2， 会引起物权的变化。由于集体所有的土地（主要是农村）上的房屋的拆迁，先要依法将土地的所用权性质改变，即征收为国有，才可一并考虑地上附着物的征收，房随地走，将房屋视为土地的附着物。
第3， 大量的农村房屋拆迁活动是一种“官商结合”的产物，是地方政府为了低价把土地使用权拿到手后高价拍卖从中牟利而产生的一种行为。农村土地被征收后，原土地使用权范围内的占有人、使用人迁走并给予补偿，就是国有土地上的拆迁，被“农转非”的失地农民大多也将在城市里生活，那么补偿应该按照城市房屋拆迁补偿标准，但是实际生活中并不是这样的。
3. 分类。
（1）我国征地拆迁分为国有土地上的房屋征收和集体土地征收两种，分别对应城镇房屋征收及土地征收和农村集体用地征收。主要由《城乡规划法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规调整。
（2）征地拆迁与城市房屋拆迁的区别
城市房屋拆迁行为是指经依法许可，拆迁人对城市规划区内国有土地上的房屋所有者或使用者给予补偿安置并迁出，对房屋及附属物进行拆除的法律行为。城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要进行规划控制的区域，其具体范围由城市人民政府在其编制的城市总体规划中划定。
征地拆迁行为与城市房屋拆迁行为相比，有以下四个不同的特征：
第一，被拆迁房屋的范围不同：征地拆迁的被拆迁房屋可能位于城市规划区内，但一定是非国有土地之上，而城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市规划区内的国有土地之上。
第二，被拆迁房屋的权属不同：征地拆迁的被拆迁房屋一般占有宅基地，土地归当地农民集体所有，拆迁需征为国有，改变所有权，而城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地属于国有，且只是享有使用权。
第三，法律依据不同：征地拆迁主要依据《土地管理法》及相关法律法规实施，实施“房地一致”原则，即房随地走；城市房屋拆迁的法律依据是《国有土地上房屋征收与拆迁条例》，地随房走。
第四，补偿依据不同：征地拆迁的补偿依据是土地的价值，但这种补偿较低，目前来说的确不合理，这也是产生征地纠纷的主要原因；而城市房屋拆迁的补偿主要依据房屋所在地区位、用途和建筑面积确定，其中区位是最重要的因素。
二、土地征收补偿的法律规制和合理程序
1. 农村土地征收应当遵循的工作程序
第一，告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
第二，确认征地调查结果。国土资源部门会同交通、林业部门，对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人、各市动迁办公室共同确认。
第三，组织征地听证。在征地依法报批前，国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。
第四，签订征地补偿协议。国土资源部门要按照本方案制定的补偿标准，与被征地农村集体经济组织和农民个人签订征地补偿协议，并将协议作为征地报件必备件附征地卷一同上报。
第五，公开征地批准事项。经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，省国土资源厅通过媒体向社会公示征地批准事项。县（市）国土资源部门应按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在村、组公告征地批准事项。
第六，支付征地补偿安置费。征地补偿安置方案经市、县政府批准后应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织按时支付征地补偿安置费用。当地国土资源部门要协同农业、民政等有关部门对被征地集体组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。
2.征地补偿规定
我国对于征地补偿方式的规定是比较分散的。国土资源部在制定的《完善征地补偿安置制度的指导意见》中指出，对农民的征地补偿安置问题主要提出了四种方式。从征地补偿的实践中，总的来说征地补偿的方式主要有货币补偿、农业生产安置、产权调换和社会保障安置。
目前征地补偿的安置方式多为单纯的货币补偿，即以货币的形式支付土地补偿费、安置费等补助费用，这也是目前大多数地方主要采取的补偿方式。货币补偿的方式简单明了，执行起来比较方便，地方政府大多使用这种方式来解决征地补偿的问题。这种单一的货币补偿方式，执行起来方便，但是也带来了很多问题。从眼前利益来说，农民比较容易接受这种补偿方式，特别是一些欠发达地区的农民，但是长远来看，这种计划经济体制下产生的补偿方式并不能适应市场经济的需要，农民得到的征地补偿费和土地增值收益之间巨大差异也是影响失地农民稳定的一大隐患。
三、征地拆迁中的不法行为及应对
（1） 农村征地补偿过程中出现的问题
1.征地透明度有限，管理力度不足
在城市发展空前繁荣的今日，许多地方政府都在卯足了劲儿的进行城市的规划与扩张。在规划的过程中，多数地方政府都不会像百姓透漏区域土地的用途，城市将被如何建设，这一点只有政府部门心知肚明。这样一来就难免会进入一个怪圈，政府在百姓不了解实情的情况下进行征地，百姓的议价权就无从谈起，所谓的公众参与也将成为泡影。按照《土地管理法》的规定，地方政府在确定被征地农民的补偿方案之后，需要进行三次公告，并在这一过程中与被征地农民与集体协商解决有关问题。尽管有这样的规定，但是对于公告和听证的具体实施细则，国家却没有出台对应的法律文件，也并未安排专门的机构进行监督，这就难以提起地方政府的重视，使得这一环节流于形式，无法发挥真正的作用，大大限制了农民的参与程度。一般来说，土地被征收后会进行一些基础建设，此后便以各种方式销售给房地产商，其中的利润额是非常巨大的，价差将会达到几十甚至上百倍，这也是矛盾的原发处。
2.现行征地程序存在缺陷
土地征用之所以问题频发，根本原因在于制度的不完善和监督机制的缺失，法律文件起效甚微，多数规定流程流于表面。在中国，行政机关地位甚高，能够集决定权与执行权于一身，倘若决策正确、处理问题公平合理，那未尝不是一件好事。但是在实际工作中，因缺乏必要的监管机制，部分行政机关盲目自大，在处理问题时有失公正。在现行的法律规定中，征地应当按照“两公告一登记”的流程进行，然而在实际工作中，相关部门常常预先确定补偿登记，随后再进行公告，这样的做法无异于忽视农民的知情权与参与权。
具体程序问题：
（1）征地拆迁实施主体不规范
《土地管理法》第46条规定了征地拆迁的实施主体只能是被征用土地所在地的县级以上地方人民政府。该人民政府的土地行政主管部门负责具体实施。
在现实的拆迁过程中，严格按照这一规定实施的很少，大多数情况是，政府成立一个临时机构，有的叫开发区，有的叫工业园，有的叫支持什么建设项目指挥部，人员由各个部门临时抽调。政府将征收拆迁工作都交给此机构实施，也有的政府将征地拆迁工作委托乡镇政府实施，土地行政主管部门不直接参与组织实施。
（2） 征地拆迁具体程序实施不规范。
许多大型项目的建设，比如高速公路、核电站、水电站，需要征用农村集体土地时，从土地征收到对失地农民的补偿安置标准、方式，几乎都是政府“一言堂”，被拆迁农民几乎没有话语权，尤其是这种以公共利益为目的的拆迁。即使有听证会之类的，也只是流于形式。但《国土资源听证规定》，“拟定或者修改区域性征地补偿标准、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案”是必须进行听证的。而听证会的代表大多数是地方政府官员，真正为此失去土地，牺牲个人利益的被征地拆迁农民人数很少。此外，如果按程序来遇到阻碍，地方政府往往就直接跳过那道程序，采用行政裁决强制执行。
（3）工作方式非人性化
社会通俗称呼为“拆迁公司”的城市房屋拆迁实施单位，由于是事业单位，其工作人员也大有二等公务员的韵味。其实，有些地方的拆迁公司是政府组成的临时机构如指挥部的人以行政手段在推进，还有些拆迁公司集中着一批社会闲散人员，其中不乏黑社会人员。这些人大多没有多少专业素质，他们去征地拆迁只能是“暴力”、“霸蛮”了，那些失地农民怎能扛得住呢？即使有被拆迁农户存在不同意见或者表示反对，他们甚至不惜动用公安干警强制拆迁，这种现象在如今的征地拆迁中屡见不鲜。
（4）基层干部权力膨胀，贪污腐败呈窝案
近年来，城镇规模扩大及一些基础设施建设的开展，带来了大量的征地拆迁工作在征地拆迁工作中，监管真空，财务管理漏洞多，管理工作不规范，诱发了大量的村官利用职务侵挪用补偿安置金案件。例如，2010
年 4 月份，合肥市庐阳区纪委在对辖区内杏花村街道五里社区居委会进行三资清理时，发现 8 名村干部都有腐败现象，一窝村官几乎“全军覆没”。
总体来看，征地拆迁中的职务犯罪案件主体以村社组基层干部为主，其主要作案有三种特征：
第一，
“抱团”。近年来乡官、村官窝案、串案在征地拆迁领域明显增加，一些地区窝案占比超过
70%。由于征地补偿、惠农资金等发放需要调查、审核等多个环节，在利益驱使下，一些村干部合谋在村“两委”内部甚至与县、乡土地、农业等有关部门勾结作案，往往查处一案带出一窝，有的村支书、村主任、村会计、村出纳等无一例外参与犯罪。
第二，“持续发展”。一些地区搞新农村建设、招商引资、征地拆迁等，大项目大工程相继上马，基层干部腐败随之而来，并呈现处持续发展状态。
（5） 被征土地与拆迁前房屋的评估价值与市场价值不一致
将房地产价格评估结构拉入到拆迁活动，并使之处于风口浪尖处是已废除的 2001 年的国务院 305 号令发布的《城市房屋拆迁条例》第 24
条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”在今年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条对其有了进一步规范：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”由此可见，房地产价格评估机构在目前我国的拆迁活动中是一个不可小觑的角色，征地拆迁中亦是如此。主要原因为：第一，估价目的带有倾向性，依赖于政府机关的态度；第二，估价范围有遗漏项目；第三，选取房屋价格对比实例不准确；第四，存在暗箱操作。
（6）被征地拆迁区域的生态环境和文物建筑被严重破坏。
近 30 年来，我国文物建筑遭受了极大的建设性破坏，其中很大一部分是由于地方政府对房屋征收之后的大规模拆迁造成的。人们也无法否认征地拆迁带来的环境破坏巨大而沉重。
（二）补偿问题
1.补偿金计算方式欠妥
在补偿金的计算方面，我国同样存在一些问题，目前各地政府多以《土地管理法》为依据进行数额计算，举例而言，在征用水田时，常常会以过去三年的平均产值为基础进行土地补助费和安置补助费的计算，前者为这一数据的
8~10 倍，后者为这一数据的 4~6
倍。不难发现，这种方式看似合理，其实存在许多偏颇之处。依据管理，土地年产值是由村委会或乡镇为单位代为统计，最后上报到统计部门的，这一数据较为笼统，还难具体到具体一宗地。即便可以找到一宗地的数据，也会因种植作物不同而出现统计困难，可想而知，采用这种方式进行计算很难得到公正合理的数据。除此之外，土地价值与作物产值也并非成完全正比的关系，土地的价值不仅受到作物产量的影响，同样受到区域等客观原因的影响，如果不能分情况考虑，将造成补偿不公，造成部分农民心理失衡。
2.安置工作不到位
因为难度较大，许多项目负责人在做出安置承诺后迟迟无法兑现，使得被征地农民产生怀疑与不满，这也将影响后续新项目的推进。政府方面同样也非常为难，安置工作涉及面广，需要投入大量的人力物力进行建设，在短期内很难得到完美的解决，而征地工作又迟迟无法推进，地方政府同样也是进退两难。
3.补偿方式单一
目前，各地正在积极尝试多元化的被征地农民安置方式，除直接给予货币之外，较为常见的还有留地安置方式，这种方式指的是在征地的同时预留下一部分土地，让村民得以在这里居住、进行农业生产等。
4.安置补助未能合理体现
安置补助涉及范围广，包括就业、子女教育、社会保障、区域对待等多方面内容，因为太过宽泛，这一工作在推行过程中也是阻碍重重。首先，对于被征地农民，需要与城镇居民区别对待。其次，就业问题。尽管给予被征地农民优惠的就业政策，但在实际操作中无法具体落实。
结语：农村征地拆迁包含了土地所有权的征收、土地使用权的征用和房屋使用权的征收三个阶段。而城市房屋房屋拆迁包括国有土地使用权的收回和房屋所有权的征收与征购。其中，存在着大量的违法违规的行为和损害被征用者权益的现象。据统计，群众上访案件中70%以上是因为征地拆迁补偿引起的矛盾，政府、社会、公众应当共同致力于解决这一社会矛盾。
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