来源：哈尔滨人大网

2016-11-03

   《哈尔滨市燃煤污染防治条例》（以下简称《条例》）于2016年6月1日起实施。这是我国首个通过立法防治燃煤污染的地方性法规，是哈市在科学立法、民主立法史上的重要里程碑，也是哈市新常态下用新理念引领地方立法的新起点。充分表明哈尔滨作为省会城市通过立法治理雾霾、改善大气环境质量的负责态度和勇于担当的开拓精神，以及哈尔滨人民在打赢大气污染防治攻坚战中敢于攻坚克难、敢于碰硬、敢于“亮剑”的胆识与气魄。

一、厘清思路，明确立法必要性

　　1.立法是贯彻落实国家和省委防治燃煤污染部署的必然要求。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义现代化建设的总体布局。党的十八届五中全会又将绿色发展纳入“五大发展理念”。习近平总书记在参加全国人大四次会议黑龙江代表团审议时也曾强调：“要加大环境治理力度，为可持续发展留有空间。”绿色发展成为“十三五”新征程中的前行航标，是永续发展的必要条件。新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》对燃煤和其他能源污染防治作出了原则规定。省委、省政府对燃煤污染防治也高度重视，多次召开相关会议部署防治工作。《条例》的出台为兄弟城市提供了有益借鉴，也为哈市在地方立法实践中开拓了更为广阔的法治前景。

　　2.立法是从根本上解决燃煤污染问题的客观需要。哈尔滨市年平均大气污染日数为74天，约占全年总日数的20.13%；大多数污染日主要出现在采暖期，即 10 月至次年4月之间,约占全年的91.17%。而非采暖期的6-9月污染日很少,仅占全年的3.12%。这说明燃煤污染是哈市大气污染的主要原因。以往在治理燃煤污染上，尽管政府及有关部门采取了一系列政策措施，但收效并不显著，燃煤污染问题始终未能得到有效解决。主要原因：一是中小型燃煤锅炉点源多、分布面广、低空排放，在污染控制上难度较大。二是在燃煤锅炉的使用和管理上，存在责任不清、信息不畅、政令不一的问题。三是对违法企业的处罚力度不够。过去哈市长期执行《哈尔滨市原煤散烧污染防治办法》规定，对非经营行为只能处以300元以上1000元以下的罚款。这对污染企业来说，缺少震慑力度，无法达到有效监管的目的。这些问题说明，在治理燃煤污染问题上，哈尔滨亟须一部结合本地实际情况、体现地方特色、针对性和可操作性较强的具体法规，建立一个既具有权威性，又统筹协调的社会监管体系。

　　3.立法是积极回应人民群众改善环境质量强烈愿望的现实需要。大气污染问题，群众关心、社会关注。习近平总书记多次强调“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已经成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化，提高环境质量是广大人民群众的热切期盼”。《条例》以人民诉求和社会关切为出发点，以维护民众的合法权益为最终归宿，为在最大范围内凝聚人们共识，提升法律权威，促使法律被信仰奠定良好基础。

二、把握重要环节，着力解决实际问题

　　“问题是时代的声音，也是做好工作的风向标”。在中国特色社会主义法律体系已经基本形成的新起点上，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决问题。《条例》在立法中抓住矛盾焦点和关键环节，坚持问题导向，注重立法质量，以增强地方立法的针对性和可操作性，确保《条例》立得住、行得通、真管用。

　　1.抓住重点，注重燃煤消费总量控制。燃煤消费总量控制是减少燃煤污染最重要、最根本的措施。《条例》专章规定了燃煤消费总量控制，规定市政府应当制定燃煤消费总量控制规划，确定燃煤消费总量控制目标，区、县（市）政府应当严格落实。对不能完成燃煤消费总量控制任务的，由市发改委暂停审批该地区新增燃煤消费总量的建设项目。同时，规定了严格控制高耗能、高污染燃煤项目建设，对在用燃煤发电机组实施节能升级改造，提高城市清洁能源使用比重等一些具体措施，以减少燃煤消费总量，达到保护大气环境的目的。

　　2.抓住源头，注重燃煤质量监管。燃煤质量管控是从源头上控制燃煤污染防治的关键。《条例》在燃煤质量管理方面作了规定：一是规定燃煤生产、加工、储运、购销和使用单位和个人应当严格执行国家、省有关标准，建立燃煤管理档案和煤质信息抄送制度等。二是规定市场监管、环保行政主管部门应当将燃煤质量纳入年度抽检计划，并对未及时、如实抄送燃煤质量信息以及燃煤使用单位燃用不符合质量标准燃煤等行为设定了法律责任。三是规定加强对居民用煤市场的监督管理，从用煤源头上加强煤质管控。

　　3.抓住关键，注重燃煤设施管理。燃煤锅炉吨位越大，燃烧效率越高，单位能耗越小，污染治理设施运行费用越低。因此，《条例》在新建、扩建燃煤锅炉吨位要求上，规定了比《国务院大气污染防治行动计划》中规定的“禁止新建每小时20蒸吨（不含20蒸吨）以下燃煤锅炉”更加严格的吨位限制。规定在市建成区、县（市）人民政府所在地建成区和建成区外的工业园区内，不得新建、扩建容量低于每小时 35 蒸吨、29 兆瓦的燃煤锅炉。既有的低于这个容量的锅炉应当在市、县（市）人民政府规定的期限内，分批并入集中供热管网或者改用清洁能源和可再生能源。

　　4.抓住末端，注重燃煤排放治理。在燃煤总量控制的基础上，末端排放治理是燃煤污染防治的最后一道防线。《条例》规定了一系列措施规范燃煤使用单位的用煤行为，以减轻燃煤污染。如规定燃煤使用单位应当采用清洁生产工艺，配备高效除尘、脱硫、脱硝等装置，对除尘灰采取密闭方式收集，以及通过清洁能源改造、技术升级和污染物排放总量交易等措施稳定减少燃煤污染物排放。

三、强化防治合力，确保《条例》有效实施

　　法贵在行，也难在行。法律只有得到严格执行，才能彰显价值和权威。立法防治燃煤污染是科学抉择更是自觉行动，重在落实。需要强化政府、企业、社会的防治责任，构建“三位一体”、“三管齐下” 的防治格局。

　　1.强化政府责任。政府是燃煤污染防治的主要责任主体。政府履行责任的优劣直接关系到大气污染防治的成效。因此，《条例》规定市政府对燃煤污染防治工作负总责，建立统一有效、分工明确的监管治理体系。区、县（市）政府在各自辖区范围内负相应责任。制定促进燃煤污染防治的相应措施和鼓励政策，引导和监督企业和个人履行防治义务。同时，还规定发改、工信、环保、市场监管、供热、城建等行政主管部门是实施监管主体。按照各自责任，加强执法监督，确保燃煤污染防治措施的贯彻落实。通过最严格的标准、最严厉的处罚、最严肃的追究，为《条例》的贯彻实施塑造良好的法治环境。

　　2.强化企业责任。企业在治理燃煤污染防治中具有特殊的职责，因为企业本身也是治理的主要对象。各相关企业要增强自律意识，增强污染防治的责任感和使命感。一方面要认真落实防治污染的主体责任，严格执行燃煤污染防治的标准，自觉接受社会监督。另一方面要加强责任主体的学习培训，不断提高依法保护大气环境的能力和水平，为构筑哈尔滨天蓝水绿的生态环境提供有力支撑。

　　3.强化社会责任。“徒法不足以自行”。法律的权威源自于人民的内心拥护和真诚信仰。全体人民要成为法治的忠实崇拜者、自觉遵守着、坚定捍卫者。一方面要加大学习宣传力度。各级环保部门、宣传部门和广播、电视、报刊、网络等新闻媒体要大力宣传《条例》制定的重要意义，提高全社会对解决大气污染问题紧迫性、艰巨性和长期性的认识。另一方面鼓励公众积极参与。建立燃煤污染防治举报奖励制度，发挥社会监督作用，最广泛最充分地调动一切积极因素，为我市治理大气污染、构筑绿色生态屏障，汇聚磅礴力量。