近年来，我国全民阅读经费保障相关立法蓬勃发展，但也存在位阶较低、原则性强、力度较弱等问题，并衍生出分散多头、缺乏统筹，对接不畅、供求失衡，重复浪费、效率不高，监管缺位、法外运行等实践难题。有必要在总结借鉴国内外经验的基础上，完善相关立法、统筹安排经费、创新方式方法、提高效率效益、加强运行监督，以促进全民阅读保障经费依法合理有效使用。

    三大现状：

    相关法规难以满足实践需要

    2006年以来，全民阅读在我国经历了从中央倡导到全民自觉、从鼓励宣传到立法保障、从地方先行到中央立法的跨越式发展。既有的全民阅读相关立法均将经费保障作为重要内容，但也存在若干制度设计上的问题。

    现状一，位阶较低。江苏省人大常委会2014年通过的《关于促进全民阅读的决定》是我国首部促进全民阅读的地方性法规，其中明确规定（促进全民阅读）“工作经费纳入本级财政预算”，“统筹相关专项资金，安排相应资金”，“鼓励、支持成立全民阅读公益基金会”，其他省市的全民阅读促进法规也有类似条款。2016年年初公开征求意见的《全民阅读促进条例》以行政法规的形式再次明确了全民阅读经费保障问题。但地方性法规和行政法规在我国法律体系中的位阶和效力较低，无法满足全民阅读经费保障的实践需要。

    现状二，原则性强。全民阅读经费保障立法尚处于摸索阶段，且需要政府投入资金，这就必然导致其内容具有笼统性、号召性和原则性。如《全民阅读促进条例（征求意见稿）》第3条规定：“县级以上人民政府应当……将全民阅读工作所需相关经费按规定纳入本级财政预算”，但后文并未明确相关经费如何纳入、如何使用、如何监督等问题。《条例》第27条还规定，捐赠财产用于全民阅读服务的，“依照相关法律规定享受相应的税收方面的优惠”，但其中“相关法律”“相应的”等字眼语焉不详，在实践中缺乏可操作性。

    现状三，力度较弱。现行的全民阅读经费保障相关立法在实施保障方面力度不足，法律责任条款失之过软。如《全民阅读促进条例（征求意见稿）》第34条第2款规定，全民阅读款物受赠单位要“专款专用”“管理维护”和“接受监督”，但并未进一步规定相应的惩戒措施，恐难以落到实处。又如《条例》第35条规定，对于侵占、挪用全民阅读工作经费、基金且拒不改正、造成严重后果的管理单位，仅仅是“对负有责任的行政人员和直接责任人员给予行政处分”，这未免失之宽纵，不利于威慑和打击有关违法犯罪活动。

    四大难题：

    经费保障现实遇阻

    难题一，来源上分散多头。全民阅读保障经费是国家对公共文化服务体系的直接投入，其理想状况应当是“归口管理，统筹使用”，但实践中却是“九龙治水，各自为政”。根据《全民阅读促进条例（征求意见稿）》第6条的规定，我国几乎所有行政机关和人民团体都有促进全民阅读的职责。如此多的参与和负责主体必然会导致全民阅读经费的分散使用和多头支出，难以形成规模效应与重点突破。我们在调研过程中也了解到，某些地方全民阅读保障经费的使用近似“撒胡椒面”，乃至有“互相攀比”“遍地开花”之现象。

    难题二，分配上供求失衡。在实践中，迫切需要重点扶持和经费保障的老少边穷地区全民阅读工作并未能够得到有效的支持，未成年人尤其是农村留守儿童等群体的基本阅读需求难以满足。与之相反，大中城市机关单位的全民阅读保障经费与服务设施大量闲置或少人问津。迫切需要获得经费支持的民营全民阅读场所难以获得资助，而具有捐赠和资助愿望的民间人士难以寻求畅通的捐赠渠道，相关主管部门还在担心大量的保障经费“花不出去”。这种“旱的旱死，涝的涝死”乃至“有钱没处花”“想捐没处捐”的局面着实尴尬。

    难题三，使用上效率不高。在实践中，由于“政出多门”的不利影响，全民阅读设施易出现重复建设，既有场所设施的使用效率并不高。例如，我国大量公共图书馆事实上并未发挥全民阅读的主阵地作用。它们首先获得了大量经费支持，但往往“可望而不可即”。与之相关，现在已经是互联网时代，移动端阅读成为最常见的方式，但很多经费主管部门还认为网络阅读是碎片化的“浅阅读”，“低头族”是不健康的阅读现象，因此对其投入经费的积极性不高。这就容易导致全民阅读保障经费使用重复浪费，总体效率不高。

    难题四，监管上力度不足。现有的相关立法均规定了全民阅读保障经费的监管问题。江苏省人大常委会《关于促进全民阅读的决定》第18条第3款即规定：“对有关人员挪用、贪污、侵占全民阅读经费、资源，或者擅自改变公共阅读服务场所和设施用途的，由主管部门依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但由于原则性强且执行力度较弱，导致难以有效地对相关违法行为进行处理。加之实践中较少出现实际追究相关责任的情形，使得全民阅读保障经费在运行中监管缺位或者监管乏力，难以对违法行为产生威慑力。

    五大建议：

    经费保障有望落到实处

    建议一，完善相关立法。美国、日本和韩国等国家很早就出台了《卓越阅读法》《少年儿童读书活动推进法》《阅读文化振兴法》等法律，并设置专门章节规定经费保障。结合我国全民阅读经费保障立法现状，建议：首先，提升立法位阶。在时机成熟时，在总结实践经验的基础上，将《全民阅读促进条例》升格为《全民阅读促进法》，并设专章规定经费保障。其次，细化立法内容。需要明确的经费配置主体、权限和标准等问题，应尽量予以明确。最后，强化法律责任。加强对全民阅读款物受赠单位的监督力度并明确惩戒措施，加强对侵占、挪用全民阅读工作经费、基金的单位和个人的惩处力度。以上惩戒措施需要专门的章节规定，并制定详细的惩戒程序，防止惩戒条款过于抽象笼统而难以落实。

    建议二，统筹安排经费。建议在全民阅读工作协调机制的基础上建立全民阅读经费保障统筹机构，或由新闻出版广电行政部门统一安排经费使用。全民阅读也是一项全民共享的公益事业，故有必要广泛吸收社会资本和积极接受民间捐赠。这样既能够减轻政府的财政负担，又能促进其他主体参与全民阅读行动。江苏等地已经走在了前列，其促进全民阅读相关立法规定，“成立全民阅读公益基金会，依法接受公民、法人或者其他组织捐赠”。今后可以进一步利用好全民阅读公益基金会的平台，由其出面接受公益捐赠，并承接全民阅读财政资金的具体使用和安排；由其出面接受公众开展全民阅读事业的资助申请，并从专业的立场出发作出决定。这也有助于全民阅读回归全民共建的应有之义。

    建议三，创新方式方法。全民阅读重在唤醒公民内在的自觉阅读意识，在经费分配方面尤其要突出公益性。我们建议，在保证和拓展经费来源的前提下，采取各项措施创新经费分配使用的方式方法，如大力拓展全民阅读领域政府购买公共服务的适用空间，支持和鼓励社会资本和民营企业参与全民阅读活动，鼓励和扶持一批既有经济效益又有社会效益的全民阅读品牌活动，为其提供必要的政策引导和启动资金，并根据其活动实效提供后续支持；采用“项目制”管理，积极吸引有关实体书店和社会机构申报全民阅读促进项目；针对全民阅读重点人群和区域实行倾斜式资金投放政策，减少政策门槛，鼓励民间力量参与竞争并允许其从中获得合理收益；进一步拓展全民阅读捐赠捐助渠道等。

    建议四，提高效率效益。全民阅读保障经费使用效率效益不高主要是因为政府主导的使用机制不畅和投放思路陈旧。在信息时代，尤其需要引导新媒体在全民阅读中发挥重要功能。建议进一步简政放权，让更多的专业协会和民间团体参与全民阅读事业，并由全民阅读公益基金承担业务指导和日常管理，简化经费申请审批流程和手续；进一步调整结构，将有限的全民阅读保障经费更多地投向继续支持的重点人群和重点地区，并积极向公众开放公共图书馆等既有的全民阅读资源；进一步解放思想，适应互联网时代数字化阅读、全媒体阅读和全时空阅读的新趋向，充分利用两微一端、网络直播等新技术手段，积极支持和培育互联网全民阅读平台，用公众喜闻乐见的方式拓展全民阅读新空间。

    建议五，加强运行监督。加强对全民阅读保障经费的运行监督，目的是促使相关经费依法合理有效使用，而不是用监督措施束缚相关部门和机构的手脚。在此前提下建议：进一步加强对全民阅读保障经费使用情况的年度审计和专项审计，既要审查是否违法违规使用经费，也要考察是否积极合法使用经费，避免“违法乱花钱”和“怕事不花钱”；进一步加强对全民阅读保障经费使用的群众监督，有关工作部门和机构要定期向社会公开经费预算、使用规划、项目建设和接受捐赠情况，并及时受理公众的相关信息公开申请；进一步加强对违法违规使用经费的惩戒力度；针对社会资本和民间力量兴办的全民阅读场所设施，探索建立失信惩戒制度和“黑名单”制度等；此外还要高度重视相关宣传工作。